Türkçü Kapak Fotoğrafları
Timur DikR.Sağ

Osmanlı Devleti’nde Siyasi ve İdari Teşkilât

10 Ocak 2016 Pazar, 21:00

1. Klasik Dönem. Osmanlı siyasî ve idarî teşkilâtı aslında daha önceki Türk-İslâm devletlerinde ortaya konulan uygulamaların devamı olmakla birlikte ihtiyaca göre tarihî süreçte kendine özgü bir model oluşturmuş, Osmanlı merkeziyetçi devlet yapısı I. Bayezid’den itibaren güçlenmiştir. Devletin başındaki padişah, aynı zamanda tek hânedana dayalı bir sistem içinde tartışılmaz konumunu altı asır boyunca korumuştur. Bu haklar 1876 anayasasında bile, “Zât-ı hazret-i şâhâne mukaddes ve gayr-i mes’uldür” ifadesiyle belirtilmiştir. Padişah bu gücünü Dîvân-ı Hümâyun, maliye teşkilâtı ve kul sistemi gibi kurumlar ve sadrazam, yeniçeri ağası, şeyhülislâm, kazasker, nişancı gibi yetkililer vasıtasıyla kullanmıştır.

Osmanlı hâkimiyet ve hükümdarlık telakkisi esas itibariyle İslâmî anlayışa dayanmakla beraber eski Oğuz töresinden de önemli ölçüde etkilenmiştir. Hânedanın Kayı boyuna mensubiyeti tam anlamıyla benimsenmiş ve genel kabul görmüştür. İstanbul’un fethi ve Doğu Roma idaresinin sona ermesiyle Osmanlı Devleti yeni bir siyasî dönüşüm yaşamıştır. Fâtih Sultan Mehmed daha önceki devirlerde örf ile gelişmiş olan siyasî, idarî, askerî birtakım uygulamaları sistemleştirerek meşhur teşkilât ve teşrifat kanunnâmesini meydana getirmiş, kanunnâmede yer alan hükümler ve uygulamalarla mutlak hükümdar tipi güçlenmiştir. Başlangıçta örfî nitelikli ve gelenek ağırlıklı hükümdarlık anlayışı II. Bayezid’den itibaren şer‘î yönden de desteklenen bir yapıya dönüşmüştür.

Padişahların kullandığı unvanlar Osmanlı hâkimiyet anlayışı açısından önemlidir. Unvanları şer‘î ve örfî menşeli olarak iki kısımda değerlendirmek mümkündür. Padişahlar emir ve iradelerini hatt-ı hümâyun, biti, ferman, berat, irâde-i seniyye, ahidnâme, emannâme ve nâme-i hümâyunlarla ifade etmişler, cuma selâmlığı vesilesiyle ve tebdilikıyafetle halkın arasına girip duygularını öğrenme fırsatını bulmuşlardır. Geniş yetki ve mutlak otoriteye sahip olan padişahların şer‘î ve örfî hukuk kuralları ile kendilerini sınırlı hissettikleri uygulamadan anlaşılmaktadır. Ebüssuûd Efendi padişah iradesiyle şer‘î hukuk arasındaki ilgiyi, “Nâmeşrû nesneye emr-i sultânî olmaz” cümlesiyle çok açık şekilde ifade etmiştir. Diğer taraftan saray âdâbı, toplum baskısı ve askerî grupların talepleri de padişahların isteklerini sınırlamıştır. Padişahların oturduğu saray, aynı zamanda İslâm dünyasındaki geleneğe uygun biçimde devlet işlerinin idare edildiği yerdi.

Osmanlı padişahlarına dört asra yakın hizmet veren, dış görünüşü bakımından bir kaleyi andıran Topkapı Sarayı esas olarak Bîrun, Enderun ve Harem’den oluşmaktaydı. XV. yüzyıl ortalarından itibaren medrese dışında en köklü eğitim kurumu Enderun’du. Hıristiyan ailelerden devşirilen çocuklar önce müslüman Türk ailelerin yanında Türkçe’yi, İslâmî esasları ve âdâbı öğrendikten sonra Galata Sarayı, İbrâhim Paşa Sarayı, bir ara İskender Çelebi Sarayı ve nihayet Edirne Sarayı gibi acemi oğlanları saray ve kışlalarında bedenî ve ruhî kabiliyetlerini geliştirecek dersler ve tâlimler görürlerdi. Daha sonra çeşitli askerî birlikler içerisine dağıtılırlar, üstün yetenekli olanlar ise yüksek seviyede eğitilmek üzere Enderun’a alınırlardı. Enderun’daki eğitim Küçük ve Büyük odalar, Doğancı Koğuşu, Seferli Koğuşu, Kiler Odası, Hazine Odası ve Has Oda olmak üzere yedi kademe üzerine kurulmuştu. Buradaki eğitimi disiplinsizlik veya başarısızlık sebebiyle sonuna kadar götüremeyen iç oğlanlar ara sınıflardan ayrılıp çeşitli askerî birliklere katılırlardı. Çalışma sistemi, programı, işleyişi göz önünde tutulursa buranın bir mektepten ziyade çeşitli hünerlerin, sanatların, idarî ve siyasî bilgilerin uygulamalı biçimde öğretildiği, kabiliyetlerin tesbit edildiği sistemli bir kurs ve staj yeri olduğu görülür. Sarayın diğer önemli birimi olan Harem’i ve harem halkını padişah, vâlide sultan, hanım sultanlar, sultanlar, şehzadeler gibi Harem halkı ile ustalar, kalfalar, câriyeler şeklinde hizmet edenler olmak üzere iki grupta değerlendirmek gerekir. Dârüssaâde ve Bâbüssaâde ağaları sarayın iki yetkilisi olup Bâbüssaâde ağası (akağa) Enderun’un, Dârüssaâde ağası (karaağa) Harem’in âmiri idi.

Merkez Teşkilâtı. Osmanlı merkez teşkilâtı ve hükümeti, en güçlü olduğu dönemlerde Dîvân-ı Hümâyun merkez olmak üzere ona doğrudan veya dolaylı biçimde bağlı kalemlerden oluşmaktaydı. Divan erkânı olan vezîriâzam, vezirler, kazaskerler, defterdarlar ve nişancı genellikle öğleden önce Dîvân-ı Hümâyun’da, öğleden sonra kendi divanlarında ülke idaresine ve devletler arası münasebetlere ait meseleleri belli program ve protokol içinde oldukça süratli bir şekilde görürler, padişahın tasdikiyle karara bağlarlardı. Önceki İslâm ve Türk devletlerinde onlarca divan bulunmasına karşılık Osmanlılar’da bunun teke indirilmesi yeni bir uygulamadır. Osmanlı sistemi kararların süratle alındığı, defter ve evrak usulüyle kurumlar arasındaki irtibatın hızla sağlandığı bir idare tarzıydı. Bu sistemi merkezde iyi yetişmiş çok az sayıda kalem erbabı bürokrat yürütmekteydi. XVI. yüzyıl sonlarına doğru Osmanlı Devleti’nde hemen her alanda yetişmiş insan gücü artmıştı. Devlet yeni makam ve memuriyetlerin oluşturulması, görev sürelerinde kısıtlamaya gidilmesi, pâye usulünün ihdası şeklinde üç yeni uygulamayla birikmiş insan gücünü istihdam ve değerlendirme imkânı bulmuştur. Fâtih Sultan Mehmed’in saltanatı Dîvân-ı Hümâyun’un gelişmesi açısından bir dönüm noktası teşkil etmektedir. Kanunnâmesinde divanda üyelerin oturma tarzı, dava dinleme, arza girme usulü, muâmelât ve divan kitâbetini ifa eden yardımcı kadro ile ilgili çeşitli hükümler yer almaktadır.

Divan müzakerelerinde önem sırasına göre hâricî meseleler, elçilerin teklifleri ve onlara verilecek cevaplar; beylerbeyilerle kadılardan gelen mektup ve raporlar, arazi ihtilâf ve davaları, devlet idaresiyle ilgili çeşitli konular; görevlilerin tayini, terfii, nakli ve azliyle ilgili arzlar ele alındıktan sonra şikâyet ve davalar dinlenirdi. Divan üyeleri arasında ihtisaslarına göre bir iş bölümü vardı. Vezîriâzam ülke idaresi ve timar meselelerine, kazaskerler dinî-şer‘î konulara, defterdarlar malî meselelere bakardı. Bunlar gerek görürse konuları kendi divanlarına intikal ettirirlerdi. Dava dinleme konusunda vezirler sadrazama yardımcı olurdu. Divan kararları arza girilip padişahın onayı alındıktan sonra kesinlik kazanırdı. Dîvân-ı Hümâyun’da konuların ve davaların süratle görülüp neticelendirilmesi, cezaların padişahın tasdikinden sonra geciktirilmeden infazı esastı. Diplomatik veya ticarî görevle İstanbul’da bulunan yabancıların dikkatini çeken bu süratli işleyişin faydası caydırıcı olmasıdır. Sarayda mûtat günlerde toplanan divan dışında üç ayda bir kapıkuluna ulûfe tevzii veya elçi kabulü münasebetiyle yahut fevkalâde durumlarda tahtın Bâbüssaâde önüne kurularak padişah dışındakilerin ayakta hazır olduğu ayak divanı da teşkilâtın önemli kısımları idi. XVII. yüzyılın ikinci yarısından itibaren Dîvân-ı Hümâyun önemini kaybetmeye başladı, hükümet tedrîcen Paşakapısı’na ve Bâbıâli’ye kaydı. Bu dönemde meşveret meclisleri önem kazanarak ön plana çıktı. Dîvân-ı Hümâyun sembolik olarak da olsa imparatorluğun sonuna kadar sürdü.

Fâtih Sultan Mehmed devrine kadar vezîriâzamlar / sadrazamlar bir iki istisna dışında ilmiyeden gelmişti. Bu dönemde medrese kökenli Çandarlı ailesinden dört vezîriâzamın çıktığı görülür. Fâtih Sultan Mehmed’in devşirmeleri ön plana çıkarmasıyla vezirliğe ve sadrazamlığa XVII. yüzyıl ortalarına kadar daha çok kul asıllı görevliler tayin edilmiştir. Vezîriâzamlar geniş yetkilere sahip olup icraatlarında sadece padişaha karşı sorumlu idi. Fâtih Kānunnâmesi’nde sadrazamın “vüzerânın ve ümerânın başı, cümle işlerin vekîl-i mutlakı” olduğu, teşrifatta herkesten önde geldiği belirtilmiştir. XVII. yüzyılın ikinci yarısına ait Tevkiî Kānunnâmesi’nde ise din ve devlet işleri, saltanat nizamının sağlanması, had, kısas, hapis, nefiy, ta‘zîr, siyaset cezalarının icrası, dava dinleme, şer‘î ve örfî ahkâmı tatbik, zulmün bertaraf edilmesi, ülkenin idaresi, ilmiye ve seyfiye görevlerinin verilmesi hususunda padişahın mutlak vekili olduğu ifade edilmiştir. Sadrazamlar serdâr-ı ekrem olarak ordunun başında sefere gittiklerinde yetki ve sorumlulukları artardı. Bu dönemde her türlü icraatlarında nihaî kararları onlar verir, geniş yetkilerini çeşitli divanlar yoluyla kullanırlardı. Bunlar başta Dîvân-ı Hümâyun ve ikindi divanı olmak üzere çarşamba ve cuma divanlarıydı. Daha sonra Bâbıâli olan Sadâret Dairesi’nde çok iyi yetişmiş personeli ve zengin kapı halkı bulunurdu.

Sadrazamdan sonra vezirlerin de siyasî ve idarî teşkilâtta önemli gücü vardı. Kanûnî Sultan Süleyman’ın saltanatı sonlarında vezir sayısının yediye çıktığı, 1596’da on altı, 1599’da yirmi üç vezirin bulunduğu, statü bakımından dahil ve hariç vezirleri olarak ikiye ayrıldıkları görülmektedir. Enderun’da yetişip yıllarca eyaletlerde beylerbeyilik yapan bu idarecilerin devleti ve toplumu iyi tanıdıklarına inanıldığından tecrübelerinden Dîvân-ı Hümâyun’da istifade edilebileceği düşünülüyordu. Divanda sadrazamın sağında kıdem sırasına göre oturan vezirlerin başta gelen görevleri sadrazama yardımcı olmaktı. İşlerin yoğun olduğu zamanlarda sadrazamın izniyle bilhassa timar davalarına bakarlar, nişancıya yardımcı olmak üzere tuğra çekerlerdi. Vezirler serdar veya serasker olarak ordunun başında sefere gittiklerinde yetkileri artardı. Vezirlerin çok sayıda kapı halkı olurdu. Bunlar birkaç yüzden başlayıp birkaç bine kadar çıkabilirdi. Kapı halkının zenginliği ve düzgünlüğü vezirin tercihinde önemli bir unsur olurdu. Özellikle eyaletlerde bulunan vezirlerin çok zengin kapı halkı bulunurdu. Nitekim Derviş Mehmed Paşa’nın Bağdat valisi iken yanında levent, iç oğlanı ve ağalardan oluşan 10.000 kişilik adamı vardı.

Divanın dört rüknünden sonuncusu olan, tuğraî veya mîr-tevkīî denilen nişancının hangi tarihten itibaren Osmanlı merkez teşkilâtında yer aldığı kesin olarak bilinmemekle birlikte Orhan Gazi zamanında belgelerde tuğra kullanılması bu görevin XIV. yüzyılın ikinci yarısından itibaren mevcut olabileceğini düşündürür. Kanunnâmelerde nişancıların en önemli görevi padişah adına divandan çıkan ferman, berat gibi belgelere tuğra çekmek olduğu belirtilir. Nişancının asıl yetkisi “müftî-i kānûn” olarak örfî mevzuattaki güçlükleri halletmek, daha önemlisi merkezî bürokrasinin âhenk içinde işleyişini sağlamaktı. Teşkilâtta bir diğer önemli kurum klasik dönemde nişancıya bağlı olan, arazi tahrirleri, timar kayıtları, vakıf muâmelâtıyla ilgili defterlerin tutulduğu, üzerinde işlemlerin yapıldığı ve muhafaza edildiği Defterhâne’dir. Burası, Dîvân-ı Hümâyun toplantıları sırasında sadrazam mührüyle açılıp kapanan temel bir daire ve arşivdi. Divandaki muâmelât esnasında bürokratik işlemler açısından bu defter ve evrakın daima divanın yakınında saklandığı anlaşılmaktadır.

Dîvân-ı Hümâyun’a bağlı dördü aslî, üçü tâlî olmak üzere yedi daire (kalem) bulunup bunların âmiri reîsülküttâb idi. Reîsülküttâbın XV. yüzyıldan XIX. yüzyıla kadar önem ve nüfuzu devamlı artmış, sonunda kurum bir unvan değişikliğiyle Hariciye Nezâreti’ne dönüşmüştür. Divanın birinci dairesi olan Beylikçi (divan) Kalemi daha geç tarihli bir büro niteliği taşıyordu. Önemi bilhassa XVII. yüzyıldan itibaren artmıştı. Bu kalemde değişik tarihlerden başlayarak mühimme, ahkâm, atik şikâyet, mühimme-i mektûm, Mısır mühimmesi, nâme-i hümâyun, mukavelenâme, imtiyaz, muktezâ, tevcîhât-ı mülkiyye, kilise, şehbender, meclis-i Tanzîmat defterleri gibi pek çok defter serisinin tutulduğu bilinmektedir. Tahvil (Nişan, Kese) Kalemi’nde mevâlî denilen eyalet kadıları, vezir, beylerbeyi, sancak beyi beratları ile zeâmet ve timar kayıtları tutulurdu. Zeâmet veya timar tevcih edildiğinde önce derkenar olunmak üzere Defterhâne’ye yollanır, oradan ilgili bilgiler yazıldıktan sonra Tahvil Kalemi’ne gönderilirdi. Ruûs Kalemi, vakıf personeliyle dinî hizmetlerde bulunanların, kalemlerdeki büyük küçük kâtiplerin, saray ağa ve hademelerinin, dizdar ve kale erlerinin berat ve fermanlarının ilgili dairelerden alınan tezkirelere göre hazırlandığı yerdi. Bu kalemde her türlü muamele ruûs defterlerine kaydedilir ve şahıslara verilecek olan beratlar buradan verilen ruûsa istinaden hazırlanırdı. Divan kalemleri içerisinde muâmelâtı en yoğun olanlardan biri kabul edilen bu dairede sayıları XVIII. asırda 150’yi bulan görevli vardı. Âmedî Kalemi, Dîvân-ı Hümâyun kalemlerinin dördüncüsü olup XVIII. yüzyılda kurulmuştur. Sadrazamın padişaha yazdığı telhis ve takrirlerle yabancı devletlere yazılan her çeşit yazılar bu kalemde hazırlanır ve saklanırdı.

Osmanlı Devleti’nde eskiden beri uygulanmakta olan teşrifat ve merasim usulleri, Kanûnî Sultan Süleyman devrinde oluşturulan ve divana bağlanan Teşrifat Kalemi’ne havale edilmişti. Devletin resmî tarihçilik bürosu (vak‘anüvislik) XVIII. yüzyıl başlarında teşkil edilmiş ve XX. yüzyıl başlarına kadar sürmüştür. Ayrıca divana ülke içinden ve dışından mektup, arzuhal, resmî ve gayri resmî yazılar geldiğinde bunlar dîvan kalemlerinde tercüme edildikten sonra gereği yapılırdı. Divandan Doğu ve Batı dillerinde ferman, berat, nâme türü yazılar da çıkardı. Ayrıca Dîvân-ı Hümâyun’a gelen elçiler için de tercümanlar kullanılıyordu. XV-XVI. yüzyıllarda genellikle İtalyan, Macar, Alman, Leh, Rum asıllı mühtedîlerin bu görevi ifa ettiği görülür. XVII. yüzyılın ortalarından itibaren uygulamada önemli bir değişiklik olmuş, bu önemli göreve dil bilen Osmanlı tebaası Rumlar getirilmiştir.

Osmanlı bürokrasisinde kullanılan belgeler diplomatik bir yaklaşımla fermanlar, hükümler, beratlar, hatt-ı hümâyunlar, irâde-i seniyyeler, şehzadelerin hüküm ve beratları, mektuplar (nâme-i hümâyun), fetihnâme, ahidnâme, arzlar, buyuruldular, telhisler, takrirler, tahriratlar, arîzalar, tezkireler, arz-ı haller, mahzarlar, mazbatalar, antlaşmalar, muhtıralar, raporlar, lâyihalar, jurnaller, tamimler, fetvalar, vakfiyeler, hüccet ve i‘lâmlar, temessükler, senetler, ilmühaberler, ruûslar, makbuzlar tarzında bir ayırıma tâbi tutulmuştur. O dönemde yerli yerinde kullanılan bu terminoloji Osmanlı bürokrasinin gelişmiş yapısına işaret eder.

Taşra Teşkilâtı. Osmanlı taşrası esas itibariyle Anadolu, Rumeli, Arabistan ve Kuzey Afrika coğrafyasından oluşmaktadır. Taşra idaresinde en büyük temel birim eyalet olup onun altında sancaklar, kazalar ve nahiyeler bulunurdu. Orhan Gazi ve I. Murad zamanında Rumeli’de gerçekleştirilen yeni fetihler üzerine ele geçirilen kesim, 1362’de Rumeli eyaleti (vilâyet / beylerbeyilik) bir idarî teşkilâtın bünyesi içine alınmış, başına da bir beylerbeyi tayin edilmişti. 1393’te Anadolu’daki belirli şehirler merkez olmak üzere yeni bir idarî birim daha ortaya çıkmıştır. Ardından fetihler

ilerledikçe bu ikili temel idarî yapı giderek genişlemiş ve yeni eyaletler kurulmuştur. Bu süreç özellikle Fâtih Sultan Mehmed döneminden itibaren hızlanmış, Kanûnî Sultan Süleyman’ın saltanatı başlarında beş olan eyalet sayısı ölümüne yakın on altı olmuş, XVI. yüzyılın sonunda ise otuz ikiye çıkmıştır. Her eyalet çok sayıda sancaktan oluşur, beylerbeyinin oturduğu sancağa paşa sancağı denilirdi. Osmanlı idaresi genel olarak Anadolu ve Rumeli’de timarlı eyaletler halinde teşkilâtlanmış, bu bakımdan merkeze tam anlamıyla bağlı idarî birimleri bu eyaletler oluşturmuştur. Buna karşılık Arabistan ve Kuzey Afrika’da eyaletlerde sâlyâneli sistem uygulanmış, ayrıca Kırım’da hanlık, Haremeyn’de şeriflik, Eflak Boğdan’da voyvodalık, bazı Kürt aşiretlerinin bulunduğu yerlerde hâkimlik adı altında özel statüye tâbi idarî birimler bunlara eklenmiştir.

Osmanlı taşrasının durumunu belirleyen önemli unsurlardan biri XVI. yüzyılda Anadolu’da görülen nüfus artışıdır. Artan nüfusu mevcut topraklar besleyemeyince birçok kişi bağlı olduğu toprağı bırakıp şehirlere göç etmiş ve tarıma dayalı Osmanlı taşra teşkilâtının temel unsurları giderek çökmüştür. Bilhassa timar sistemi bundan çok etkilenmiş, boşalan köylerin timar gelirleri ortadan kalkınca temel askerî birim olan timarlı sipahi ve buna bağlı teşkilât ciddi bir sarsıntı geçirmiş, bunda çağın değişen askerî yapısı da etkili olmuştur. Pek çok genç nüfus medreseye talebe olarak girme yolunu zorlamış, bunu başaramayanlar sarıca, sekban, tüfekli muhafız olarak vezir, beylerbeyi ve sancak beylerin kapılarına intisap etmiştir.

1578’de başlayan Osmanlı-İran savaşları, 1593-1606 yılları arasındaki Osmanlı-Habsburg mücadelesi tüfek kullanan piyade askerine olan ihtiyacı arttırdığından bey ve paşa kapı halkının önemi arttığı gibi yeni asker grupları da ortaya çıkmış, bu durum Osmanlı maliyesini zora sokmuştur. Devlet bir taraftan reâyâya yeni vergiler koyarken diğer taraftan akçenin içindeki gümüş miktarını azaltarak akçeyi devalüe etmiş, değeri düşmüş olan bu parayı aynı miktar üzerinden kapıkuluna vermek isteyince birçok karışıklık ortaya çıkmıştır. Savaşlara katılıp daha sonra başı boş kalan tüfekli asker grupları (kapısız levent) Anadolu’ya dağılarak eşkıyalık hareketlerine başlamışlardır. Bütün bu olumsuz gelişmeler Osmanlı taşra teşkilâtını etkilemiş, geleneksel yapıyı değiştirmiştir. XVI. yüzyıl sonları ve XVII. yüzyıl süresince yaşanan Celâlî isyanları da Osmanlı taşrasında dengeyi bozan en önemli hareketler olmuştur.

Devlet XVII. yüzyıldan itibaren çeşitli mîrî gelirlerini, bu arada boşalan timarları sipahilere dağıtmak yerine iltizama vermeye başladı. Bu durum sipahiler arasında hoşnutsuzluk meydana getirdi. Bir süreden beri taşrada aslî görevi olan askerliği bırakarak ticarî-iktisadî faaliyetlerde bulunan kapıkulları (yeniçeri ve sipahiler) nüfuzlarını kullanarak bu nevi iltizamları elde etmeye başladılar. Bu durum şehrin ileri gelen eşraf ve âyânı ile kapıkulu arasında bir menfaat çatışmasına yol açtı. Böylece merkez-taşra dengesi bozuldu. Eyalet ve sancak idaresinde de önemli bir değişim yaşandı. Genel olarak Osmanlı taşrasında en küçük idarî birim nahiye olup daha çok askerî gerekçelerle ortaya çıkan bir özellik göstermekteydi. Başında bir kadının bulunduğu kaza birimi ise hukukî bir birimdi, askerî otoritenin dışında doğrudan merkeze bağlı kadının yetki alanını belirliyordu. Zamanla kaza ve nahiye birbirine bağlı alt ve üst birimler haline geldi. Bunların bağlı olduğu sancak birimi ise çeşitli kaza ve nahiyeleri bünyesinde barındıran temel idarî ünite niteliği taşıyordu. Bu geleneksel yapı XIX. yüzyılda taşra teşkilâtındaki yeni arayışların ortaya çıkışına kadar sürdü, ancak birim adı olma özellikleri kaybolmadı. Osmanlı taşrasının temel unsuru olarak köylere inen bir teşkilâtlanma şeklinde timar sistemi de XVII. yüzyılda önemini kaybettikten sonra küçük idarî birimlerin asayişinde önemli sarsılmalar vuku buldu. Bu durum yerel idarî birimlerin teşkiline yol açacak adımların atılmasına zemin hazırladı.

BİBLİYOGRAFYA:

Kānûnnâme-i Âl-i Osmân (TOEM ilâvesi), İstanbul 1330, tür.yer.; Fatih Sultan Mehmed, Kānûnnâme-i Âl-i Osmân (nşr. Abdülkadir Özcan), İstanbul 2003, tür.yer.; Lutfi Paşa, Âsafnâme (nşr. Mübahat S. Kütükoğlu, Prof. Dr. Bekir Kütükoğlu’na Armağan içinde), İstanbul 1991, tür.yer.; Muśŧafa ǾĀli’s Counsel for Sulŧans of 1581 (nşr. A. Tietze), Wien 1979-82, I-II, tür.yer.; Koçi Bey, Risâle (Aksüt), s. 99-103; Kâtib Çelebi, Düstûrü’l-amel li-ıslâhi’l-halel, İstanbul 1280, s. 124; D’Ohsson, Tableau général, VII, 160; Tayyarzâde Atâ Bey, Târih, İstanbul 1292-93, tür.yer.; Uzunçarşılı, Saray Teşkilâtı, tür.yer.; a.mlf., Merkez-Bahriye, tür.yer.; Çağatay Uluçay, Harem, Ankara 1971, s. 61-66; Aydın Taneri, Osmanlı İmparatorluğu’nun Kuruluş Döneminde Vezîriâzamlık, Ankara 1974; Ahmet Mumcu, Hukuksal ve Siyasal Karar Organı Olarak Divan-ı Hümayun, Ankara 1976, tür.yer.; Yücel Özkaya, Osmanlı İmparatorluğunda Âyânlık, Ankara 1977; İ. Metin Kunt, Sancaktan Eyâlete: 1550-1650, İstanbul 1978, s. 18-19; a.mlf., Bir Osmanlı Valisinin Yıllık Gelir-Gideri, Diyarbekir-1670-71, İstanbul 1981, s. 10-17; M. Fuad Köprülü, Bizans Müesseselerinin Osmanlı Müesseselerine Tesiri (nşr. Orhan F. Köprülü), İstanbul 1981, s. 94-130; Ülker Akkutay, Enderûn Mektebi, Ankara 1984; Osmanlı Devlet Teşkilâtına Dair Kaynaklar (haz. Yaşar Yücel), Ankara 1988, tür.yer.; Yusuf Halaçoğlu, XIV-XVII. Yüzyıllarda Osmanlılarda Devlet Teşkilâtı ve Sosyal Yapı, Ankara 1991, s. 8-19; Feridun M. Emecen, “Sefere Götürülen Defterlerin Defteri”, Prof.Dr. Bekir Kütükoğlu’na Armağan, İstanbul 1991, s. 248-249; Mehmet İpşirli, “Klasik Dönem Osmanlı Devlet Teşkilâtı”, Osmanlı Devleti ve Medeniyeti Tarihi (haz. Ekmeleddin İhsanoğlu), İstanbul 1994, I, 139-279; Recep Ahıshalı, Osmanlı Devlet Teşkilâtında Reisülküttâblık (XVIII. Yüzyıl), İstanbul 2001, tür.yer.; Halil İnalcık, Osmanlı İmparatorluğu: Klâsik Çağ: 1300-1600 (trc. Ruşen Sezer), İstanbul 2003, tür.yer.; a.mlf., “Osmanlı Padişahı”, SBFD, XIII (1958), s. 68-79; a.mlf., “Osmanlılar’da Saltanat Veraseti Usulü ve Türk Hâkimiyet Telakkisi ile İlgisi”, a.e., XIV (1959), s. 69-94; a.mlf., “Pâdişah”, İA, IX, 491-495; a.mlf., “Reis-ül-küttâb”, a.e., IX, 675; Hammer – Purgstall, “XVIII. Asırda Osmanlı İmparatorluğunda Devlet Teşkilâtı ve Bâbı-Âli” (trc. Halit İlteber), İÜ Hukuk Fakültesi Mecmuası, VII/2-3, İstanbul 1941, s. 564-586; Ömer Lütfi Barkan, “H. 933-934 (M. 1527-1528) Malî Yılına Ait Bir Bütçe Örneği”, İFM, XV/1-4 (1953-54), s. 323-326; a.mlf., “Timar”, İA, XII/1, s. 310-313; Mehmet İpşirli, “Hasan Kâfî el-Akhisârî ve Devlet Düzenine Ait Eseri: Usûlü’l-hikem fî Nizâmi’l-âlem”, TED, sy. 10-11 (1981), s. 239-278; Cengiz Orhonlu, “Tercüman”, İA, XII/1, s. 176-181; Bekir Kütükoğlu, “Vekāyinüvis”, a.e., XIII, 271-287; C. V. Findley, “Maғјlis al-Ѕћūrā”, EI² (İng.), V, 1082-1086; Erhan Afyoncu, “Defterhâne”, DİA, IX, 100-104.

Mehmet İpşirli

2. Modern Dönem. II. Mahmud ve Tanzimat devirleri devletin idarî, siyasî, sosyal, kültürel, ekonomik açılardan âdeta yeni bir şekle dönüştürüldüğü dönemdir. Bu dönemde sivil bürokrasi yükselerek devlet yönetiminde ön plana çıktı. Sivil bürokrasinin yükselişi iç olayların uluslararası bir boyut kazanmasına, dış olayların devleti sıkıntıya sokmasına ve dış ilişkilerin artmasına paralel biçimde gelişti. Avrupa ile münasebetlerin artması neticesinde daha önce bu ilişkileri düzenleyen klasik kurumlar yeterli gelmemeye ve özellikle dış olayların dayatması sonucunda uzmanlık alanları belirlenmiş kurumların gerekliliği kendini hissettirmeye başladı; zira devletin dış işlerini yürüten reîsülküttâb aynı zamanda merkezdeki divan kalemlerinin de başkanıydı. İç ve dış olayların ve savaşların artması, yabancı dile ve çağdaş diplomasiye hâkim uzmanların ve kurumların varlığını gerektirdiği gibi devletin dengeli ve ihtiyatlı bir dış siyaset takip etmesini zorunlu kılıyordu. Bu sebeple 1834’ten itibaren Paris, Berlin, Viyana ve Londra’ya yeniden büyükelçiler gönderildi.

Büyük ölçüde II. Mahmud döneminde şekillenen Osmanlı Devleti’nin merkez teşkilâtı bazı değişikliklerle birlikte devletin çöküşüne kadar varlığını korudu. Padişahın amacı, sarsılan merkezî hükümetin gücünü yeniden iade edebilmek için etkin bir merkezî yönetim kurmaktı. Esasen bu, XVIII. yüzyılın sonlarına doğru Avrupa’da oluşmaya başlayan modern merkezî devletlerin gösterdiği gelişmeyle örtüşen bir yaklaşımdı. II. Mahmud, 1826’da yeniçeriliği ortadan kaldırıp yapılması gerekli reformların önündeki engellerin en önemlisini bertaraf etti. Aynı yıl Evkāf-ı Hümâyun Nezâreti’ni kurarak İstanbul’daki vakıfları bu nezâretin çatısı altında toplamaya başladı. Böylece tasarruflarındaki vakıf gelirleri sayesinde ekonomik açıdan bağımsız bir durumda olan ulemâyı merkeze daha bağımlı hale getirdiği gibi ulemânın tasarruf ettiği büyük gelir kaynağını da kontrol altına aldı. 1836’da Haremeyn-i Şerîfeyn Evkaf Nezâreti’ni oluşturdu. Daha sonra bu iki nezâreti kendi kontrolündeki Darphâne-i Âmire Nezâreti’ne bağlayarak vakıf gelirlerini buraya aktardı. Ancak iş yoğunluğu yüzünden bu birliktelik sürdürülemeyince Evkāf-ı Hümâyun Nezâreti Darphâne’den ayrıldı.

Merkezdeki güçleri kontrol altına alan II. Mahmud reform programını uygulamaya başladı ve önemli reformlar 1830’lu yıllarda yoğunlaştı. 12 Mart 1836’da yayımlanan bir hatt-ı hümâyunla Sadâret Kethüdâlığı Umûr-i Mülkiyye Nezâreti’ne ve Reîsülküttâblık Hariciye Nezâreti’ne dönüştürüldü. Ayrıca Dahiliye ve Hariciye’nin memur kadroları birbirinden ayrıldı. Reîsülküttâblığa bağlı olan âmedî, beylikçi, tahvil ve ruûs adlı divan kalemleri Hariciye nâzırının maiyetinde bırakıldı. Dış temsilciliklerin artması üzerine nezâretin hâricî teşkilâtı giderek gelişti. Sadâretten sonra Bâbıâli’nin en önemli birimi haline gelen Hariciye Nezâreti, Tanzimat döneminde Meclis-i Vâlâ ile birlikte bütün reformların belirleyicisi ve denetleyicisi oldu. Umûr-ı Mülkiyye Nezâreti 1837’de Dahiliye Nezâreti’ne dönüştürüldü. II. Mahmud’un ölümünün ardından sadrazam olan Koca Hüsrev Paşa, görevlerinin sadâret tarafından yerine getirildiği gerekçesiyle Dahiliye Nezâreti’ni lağvetti. Bu durum, Fuad Paşa’nın ölümü üzerine devlet işlerinin büyük ölçüde Âlî Paşa’nın üstünde kalmasıyla 1869’da Sadâret ve Dahiliye Nezâreti’nin tekrar birbirinden ayrılmasına kadar sürdü. Dahiliye Nezâreti, Hariciye ve Maliye nezâretleriyle birlikte hükümetin en önemli üç ayağını oluşturuyordu. Gerçekleştirilen reformlardan biri de çavuşbaşılığın kaldırılarak Dîvân-ı Deâvî Nezâreti’nin kurulmasıydı. Başvekâletin ihdası üzerine Arz Odası’nda faaliyetlerini yürüten mahkeme (huzur veya Arz Odası mürâfaası) şeyhülislâmlığa nakledildi. Deâvî nâzırı haftada iki gün toplanan bu mahkemeye katılırdı. Görevi ise mahkemenin yetkisindeki konuları buraya havale, kararları icra ve mahkeme masraflarını tahsil etmekti. Hariciye Nezâreti’nin baktığı gayri müslimlerle ilgili davalar da 1839’da Deâvî Nezâreti’ne aktarıldı. Nezâret 1870’te Havâle Cemiyeti ve İcra Cemiyeti adlarıyla ikiye ayrıldı ve ardından lağvedildi.

28 Şubat 1838’de yapılan bir düzenlemeyle çoklu hazine sistemine son verilerek Hazîne-i Âmire ile Mansûre Hazinesi, Umûr-ı Maliye Nezâreti adıyla birleştirildi. Haremeyn, vakıflar ve Darphâne’nin bütün gelirleri yeni nezârete devredildi ve bunlara Maliye Nezâreti’nden aylık bir tahsisat bağlandı. Sadece padişahın özel hazinesi olan Ceyb-i Hümâyun nezâretin sorumluluğu dışında bırakıldı. Maliye kalemleri ıslah edildiği gibi angarya ve müsâdere uygulamaları da kaldırıldı. Vergi sistemi düzenlenip malî yılbaşı mart olarak kabul edildi. Ayrıca rüşveti önlemek amacıyla 1838’de memurlara maaş bağlandı. Maaş tahsisine rağmen rüşvetle mücadelede olumlu sonuçlar alınamadı; başarısızlığın bir sebebi de memur maaşları arasındaki büyük farklılıktı. Sadrazam Koca Hüsrev Paşa, 2 Eylül 1839’da Maliye Nezâreti’ni lağvedip Hazîne-i Âmire ile Hazîne-i Mukātaât defterdarlıklarını kurdu. Bu arada Tanzimat Fermanı gereğince iltizam usulü kaldırılarak halkın gelir düzeyini belirleyip vergileri tahsil etmekle görevli muhassıllık-ı emvâl adlı yeni memuriyetler oluşturuldu. Aradan dört ay geçmeden Maliye Nezâreti yeniden ihdas edildi. Muhassıllarla ve Tanzimat’ın uygulandığı yerlerle ilgili işlere nezâretin, eski sistemin uygulandığı alanlara ise Hazâin-i Âmire Defterdarlığı’nın bakması maliyede esasen var olan karmaşayı daha da arttırdı ve Nisan 1840’ta defterdarlık lağvedilip nezâret maliyenin tek sorumlusu oldu. Ayrıca malî konuları müzakere etmekle görevli Meclis-i Muhâsebe-i Mâliyye kuruldu (9 Eylül 1840). Maliyenin kronik hastalığı olan gelirlerini tahsil sorununa çözüm bulunamadı; toplanabilenlerin bir kısmı da görevlilerin zimmetinde telef oldu. Bazı memurlar vergileri ve zimmetlerinde tuttukları devlet parasını ticarî sermaye yapacak kadar işi ileriye götürdü. Gelirlerin arttırılması ve tasarrufa dikkat edilmesi gibi bazı malî tedbirlerle birlikte kaynak sağlamak amacıyla esham, damgalı kâğıt ve kāime çıkarıldı. Maliyedeki sıkıntı, ilk defa Kırım savaşı sırasında alınan ve daha sonra sıkça başvurulan dış borçla ve bunların faiziyle gittikçe büyüdü ve nihayet 1875’te maliyenin iflâsıyla had safhaya ulaştı. 1879’da Maliye Nezâreti’nin yanında bütün devlet dairelerinin yaptığı harcamaları denetlemek üzere Dîvân-ı Muhâsebât kuruldu. Böylece ilk defa devlet dairelerinde gerçek malî denetime doğru bir adım atılmış oluyordu. Ancak reform sürecinde merkeziyetçi bir malî yapı oluşturulmak istenmesine rağmen bu konuda başarı sağlanamadı. Etkin bir tahsilât sisteminin kurulup gelirin arttırılamaması, gelirlerin mültezimler veya görevliler elinde telef olması ve iltizamın kaldırılamaması bunun başlıca sebebini teşkil eder.

II. Mahmud, yetkilerinin bir kısmı yeni oluşturulan nezâretlerce paylaşılan sadâreti 30 Mart 1838’de başvekâlete dönüştürdü ve müstakil bir makam olma konumuna son vererek Dahiliye Nezâreti’ne ilâveten Mehmed Emin Rauf Paşa’ya tevcih etti. Padişahın mührü yine eskiden olduğu gibi nezâretler arasında organizasyonu sağlayacak olan başvekilde bırakıldı. Ancak II. Mahmud’un ölümü üzerine tahta geçen Abdülmecid’in tecrübesizliğinden yararlanan Hüsrev Paşa kendisini eski yetkilerle sadrazam ilân ettirerek (3 Temmuz 1839) başvekâlet uygulamasına son verdi ve bu unvan II. Abdülhamid döneminin başlarına kadar bir daha kullanılmadı. II. Mahmud’un nezâretleri kurup sadâreti başvekâlete dönüştürmesi şeklen de olsa Avrupa’daki kabine sistemine doğru atılmış bir adımdı. Meşveret Meclisi yerine nâzırlardan ve yüksek rütbeli memurlardan oluşan Meclis-i Vükelâ teşkil edildi. Osmanlı hükümetini temsil eden ve başvekil / sadrazamın başkanlığında haftada iki gün toplanan bu meclis nezâretler arasında koordinasyonu sağlar, hazırlanan yasa tasarılarını ve diğer meseleleri tartıştıktan sonra sadrazamın tezkiresiyle padişahın tasdikine sunardı.

II. Mahmud zamanında nezâretler bağlamında gerçekleştirilen son önemli değişiklik 24 Mayıs 1839’da Ticaret Nezâreti’nin kurulmasıdır. İlk yıllarda amacına uygun faaliyetler yapamayan nezâret bir süre sonra İstanbul Gümrük Emaneti’ne ilhak edildiyse de (13 Aralık 1841) emanetin iş yoğunluğu yüzünden 1845’te tekrar müstakil hale getirildi. 16 Ocak 1846’da Ziraat Nezâreti oluşturulduysa da üç ay geçmeden alt yapı ve para yokluğu yüzünden lağvedildi. Kasım 1848’de bu bağlamda Umûr-ı Nâfia Nezâreti kuruldu; fakat ayrıntılı bir nizamnâme hazırlanmasına rağmen uygulama imkânı bulunamadı ve birkaç gün sonra Ticaret Nezâreti’ne ilhak edildi. 1839’da yerli ve yabancı tüccarların kendi aralarındaki veya devletle olan davalarına bakmak üzere nezâret bünyesinde bir mahkeme-i ticâret oluşturuldu. Nâzırın başkanlık ettiği mahkemede tüccarlar da temsil ediliyordu. Mahkeme 1860’ta mahkeme-i evvel ve mahkeme-i sânî diye ikiye ayrıldı. Her vilâyette bir ticaret mahkemesinin açılmasını öngören 1864 Vilâyet Nizamnâmesi’yle birlikte mahkemeler taşrada da yaygınlaştı. Bu mahkemeler daha sonra kurulan Adliye Nezâreti’ne nakledildi. Ticaret Nezâreti bütün çabalara rağmen ülkede ticaret, tarım ve sanayinin geliştirilmesi yönünde kayda değer çalışmalar yapamadı ve âdeta tüccarlar arasındaki davalara bakan bir ticaret mahkemesinden öteye gidemedi.

Reformların başarısı için en önemli unsur reformları uygulayacak insanları yetiştirmekti. II. Mahmud 1824’te İstanbul şehri için ilköğretimi zorunlu hale getirdiyse de iç ve dış sorunlar yüzünden bu karar uygulanamadı. 1838’de konu yeniden gündeme getirilerek Evkaf Nezâreti’ne bağlı müdürlük seviyesinde Mekâtib-i Rüşdiyye Nezâreti kuruldu. Ancak 1845 yılına kadar eğitim konusunda fazla bir ilerleme kaydedilemedi. 1845’te Sultan Abdülmecid’in sert uyarısı üzerine önce Meclis-i Muvakkat, ardından Meclis-i Maârif-i Umûmiyye teşkil edilip eğitim işleri tekrar ele alındı ve 15 Mart 1857’de Maârif-i Umûmiyye Nezâreti kuruldu. Harbiye, Bahriye ve Tıbbiye dışındaki bütün okullar yeni nezâretin denetimine verildi. Mektepler giderek gelişip çoğaldı ve özellikle II. Abdülhamid döneminde eğitimde önemli aşamalar kaydedildi. Devletin yeni kurulan mektepleri tercih etmesi ve II. Meşrutiyet’e kadar medreselerin ıslahı cihetine gidilmemesi neticesinde eğitimde mektep ve medrese ikiliği doğdu.

II. Mahmud döneminde gerçekleştirilen bir diğer idarî reform istişâre, teşrî‘ ve denetim görevi ifa eden dâimî meclislerin kurulup yaygınlaştırılmasıydı. Osmanlı Devleti’nde Dîvân-ı Hümâyun ve meşveret meclisleriyle devam eden istişareyle yönetim geleneği bu yeni meclislerle daha da geliştirildi. 1836’da Dâr-ı Şûrâ-yı Askerî, 1838’de reformları hazırlamakla görevli Meclis-i Vâlâ-yı Ahkâm-ı Adliyye ve Dâr-ı Şûrâ-yı Bâbıâlî kuruldu. Aynı yıl Meclis-i Umûr-i Nâfia ve Karantina Meclisi oluşturuldu. Son iki meclis önce Hariciye Nezâreti’ne bağlandıysa da daha sonra Ticaret Nezâreti’ne nakledildi. Bunların dışında Tanzimat döneminde özellikle nezâretlerin maiyetinde başka meclisler de kuruldu. Meclis-i Vâlâ-yı Ahkâm-ı Adliyye haftanın belirli günlerinde Bâbıâli bürokratlarının katılımıyla toplanıyordu. Bu meclis, 26 Eylül 1854’te Meclis-i Âlî-i Tanzîmat teşkil edilinceye kadar kanun ve nizamların yapılmasından arazi anlaşmazlıklarına kadar hemen her konuyla ilgilendi. Meclis-i Tanzîmat, Meclis-i Vâlâ’nın yasama görevini üstlendi. İki yüksek reform meclisinin bir arada mevcudiyeti birtakım sorunlara yol açtığı için 14 Temmuz 1861’de Meclis-i Ahkâm-ı Adliyye adıyla birleştirildi. Kuruluşundan itibaren tam bir reform meclisi olarak faaliyetlerini yürüten Meclis-i Vâlâ aynı zamanda bir yüksek mahkeme görevini yerine getiriyordu. Nitekim bazı yüksek bürokratlar Tanzîmât-ı Hayriyye’ye aykırı hareket ettikleri iddiasıyla burada yargılandı.

Meclis-i Ahkâm-ı Adliyye 6 Mart 1868’de Şûrâ-yı Devlet ve Dîvân-ı Ahkâm-ı Adliyye adıyla ikiye ayrıldı. Şûrâ-yı Devlet’in görevi kanun ve nizamnâme yapmak, memurları yargılamak, adlî ve idarî merciler arasındaki ihtilâflara bakmaktı. Dîvân-ı Ahkâm-ı Adliyye ise yüksek temyiz mahkemesi şeklinde teşkilâtlandırılmıştı. Şûrâ-yı Devlet günümüzdeki Danıştay’ın temelini oluşturdu. Dîvân-ı Ahkâm-ı Adliyye 1870’te yapılan bir düzenlemeyle Dîvân-ı Ahkâm-ı Adliyye Nezâreti’ne dönüştürüldü. Nâzır 1875’e kadar aynı zamanda Temyiz Mahkemesi’nin reisiydi. Bu tarihte nezâretle reislik birbirinden ayrıldığı gibi Ticaret Nezâreti’ne bağlı olarak faaliyet yürüten ticaret mahkemeleri de artık Adliye Nezâreti adını alan nezârete bağlandı. 21 Mayıs 1879 tarihli bir düzenlemeyle ismi Adliye ve Mezâhib Nezâreti’ne çevrilerek öteden beri Hariciye Nezâreti’nce yürütülen gayri müslimlerin dinî işleri buraya aktarıldı. 1917’de İttihat ve Terakkî iktidarında şer‘iyye mahkemeleri nezârete bağlandıysa da iktidarı kaybetmeleri üzerine tekrar şeyhülislâmlığa iade edildi. Dîvân-ı Ahkâm-ı Adliyye, Cumhuriyet dönemi Yargıtay’ına temel teşkil etti.

Merkezî idaredeki en önemli değişikliklerden biri, II. Abdülhamid’in tahta geçmesinden sonra Yeni Osmanlılar’ın çabalarıyla 23 Aralık 1876’da Kānûn-i Esâsî’nin yürürlüğe konulup meşrutiyetin ilân edilmesidir. Kānûn-i Esâsî biri halkın temsilcilerinin seçtiği Meclis-i Meb‘ûsan, diğeri padişahın tayin ettiği üyelerden oluşan Meclis-i A‘yân’dan müteşekkil iki kanatlı bir parlamentoyu öngörüyordu. İki kanadın birleşmesiyle oluşan Meclis-i Umûmî 19 Mart 1877’de Dolmabahçe Sarayı’nda yapılan bir törenle açıldı. Meclis-i Meb‘ûsan’ın görevi kanun yapmak ve bütçe tasarısını inceleyip kabul etmek, Meclis-i A‘yân’ın görevi ise kanun ve bütçe tasarılarını denetlemekti. Meclis-i Meb‘ûsan iki devre halinde yaklaşık beş aylık bir faaliyetten sonra II. Abdülhamid tarafından 13 Şubat 1878’de kapatıldı. 23 Temmuz 1908’de II. Meşrutiyet ilân edilince Meclis-i Meb‘ûsan yapılan seçimlerden sonra 17 Aralık 1908’de görkemli bir törenle tekrar açıldı. 1909’da Kānûn-i Esâsî’de yapılan değişikliklerle hükümetin meclise karşı kolektif sorumluluğu sağlandı ve sadrazama, şeyhülislâm ve Harbiye nâzırının dışındaki hükümet üyelerini seçme hakkı verilerek modern bir hükümet yapısı oluşturuldu. Meclis-i Meb‘ûsan, 11 Nisan 1920’de kapatılıncaya kadar yasama ve hükümeti denetleme görevlerini etkin bir şekilde yerine getirdi.

Merkez teşkilâtı çerçevesinde ele alınması gereken bir müessese de saraydaki saltanat makamı yani mâbeyindir. Saray sekreteryası ve mâbeyin XVIII. yüzyılın ikinci yarısından itibaren kurumsal olarak teşekkül etmişti. II. Mahmud döneminde diğer merkez daireleri gibi mâbeyin de teşkilâtça geliştirildi. 1831’de silâhdarlık lağvedildi; ayrıca sır kâtipliği Mâbeyin Başkâtipliği’ne dönüştürüldü. 1833’te Mâbeyin müşirliği ihdas edildi ve Enderun’un oda nizamı tamamen değiştirildi. Bu yapı Abdülmecid, Abdülaziz ve V. Murad dönemlerinde önemli bir değişikliğe uğramadı. II. Abdülhamid’in tahta çıkmasıyla mâbeyin iş hacmi ve personel açısından büyük gelişme gösterdi. Zira padişah hükümeti devreden çıkarıp Bâbıâli’de yapılması gereken işleri saraya aktarmıştı. II. Abdülhamid’in saraydan yönetim sisteminde burada oluşturduğu yüksek komisyonların önemli bir yeri vardır.

Padişahın sarayda kurduğu sistem içinde haberleşme ağıyla Mâbeyin Başkâtipliği çok önemliydi. Başkâtiplik ülke içinde ve dışındaki birimlerle irtibatı sağlar ve sarayla resmî kurumlar arasındaki yazı işlerini idare ederdi. II. Abdülhamid döneminde saray bürokrasisinde yerini alan bir kurum da Mâbeyin Şifre Kâtipliği’dir. Padişah bu birim sayesinde vali, ordu kumandanı, mutasarrıf, elçi ve konsolos gibi görevlilerle doğrudan görüşebilirdi. Bu haberleşme ağının tamamlayıcısı Mâbeyin Telgrafhânesi’dir. 1908 ihtilâlinin ardından mâbeyinde büyük tensîkat yapılarak II. Abdülhamid döneminde 424’e kadar çıkmış olan mevcudu yirmi beşe indirildi. Mâbeyin Başkâtipliği ile başmâbeyincilik, II. Meşrutiyet’in ilânından sonra hükümetin sarayı ve padişahı kontrol mekanizması olarak kullanıldı. Mâbeyinde yapılan tensîkat daha sonra bütün bürokrasiye yayıldı ve özellikle Abdülhamid rejiminin taraftarlarına karşı büyük bir tasfiye hareketine dönüştü; bu yüzden büyük bir kesimin mağduriyeti uzun yıllar giderilemedi. Bu arada merkez büroları da gerek teşkilât gerekse görev alanları açısından yeni düzenlemelere tâbi tutuldu. Savaşlar ve kaybedilen topraklar sebebiyle bu dönemde asker kökenli sadrazamlar iş başına gelmeye başladı.

Merkezî idarede yapılan reformlardan hedeflenen başarının gerçekleşmesi bunların taşrada da uygulanmasıyla mümkündü. Tanzimat Fermanı’nda iltizamın halkı zarara uğrattığı belirtilerek herkesten gelirine göre vergi alınması istendi ve yeni vergi sisteminin esasları belirlendi. 1840’ta iltizam usulü kaldırılarak muhassıllık usulü getirildi. Vergilerin tesbitinde ve toplanmasında muhassıllara yardımcı olmak üzere kurulan muhassıllık meclislerinde halkın temsilcileri de vardı. Muhassıllar vali, mütesellim ve diğer yöneticilerin üzerinde bulunan malî sorumlulukları üstlendi. Ancak muhassıllık sistemine işlerlik kazandırılmadan iltizam usulü kaldırıldığı için devlet yeni gelirleri toplayamadığı gibi eski gelirlerini de kaybetti. Mart 1842’den itibaren muhassıllık sisteminden vazgeçilerek iltizam usulüne geri dönüldü.

1845 yılında Meclis-i Vâlâ Başkanı Süleyman Paşa’nın girişimiyle her eyaletten biri müslüman, diğeri gayri müslim olmak üzere ikişer temsilci İstanbul’a çağrıldı. Önce Meclis-i Vâlâ’ya, ardından Meclis-i Âlî-i Umûmî toplantılarına katılan temsilcilerin dile getirdikleri sorunlar vergi ve ulaşım konularında yoğunlaşıyordu. Neticede Anadolu’da ve Rumeli’de beşer komisyon kurularak taşraya gönderilmesi ve faaliyetlerin Meclis-i Vâlâ’ya bağlı şekilde yürütülmesi kararlaştırıldı. Komisyonlar görev alanlarına giren bölgelerle ilgili hazırladıkları raporları Meclis-i Vâlâ’ya sundu. Süleyman Paşa’nın görevden alınmasıyla yarım kalan bu önemli girişim sonunda inşasına başlanan Trabzon-Erzurum ve Bursa-Gemlik yolları uzun süre tamamlanamadı.

Taşra teşkilâtında yapılan düzenlemeler beş kategoride ele alınabilir. Birinci kategoriyi en küçük idarî birim olan köy / mahalle oluşturur. Yeniçeriliğin kaldırılmasının ardından oluşan kargaşa ortamından dolayı İstanbul’da güvenliği sağlamak için 1829’da muhtarlık teşkilâtı kurularak her mahalleye muhtâr-ı evvel ve muhtâr-ı sânî adıyla iki muhtar tayin edildi. Görevleri bulundukları mahallin güvenliğinin temini ve halkla devlet arasındaki ilişkileri sağlamaktı. Tanzimat döneminde kendilerine yüklenen bir görev de vergilerin tahsil edilmesi oldu. Bu teşkilât 1833’ten itibaren taşrada yaygınlaştırıldı. Daha sonra muhtarların yanında köy ihtiyar heyetleri oluşturuldu. Muhtarlık bu yapısıyla günümüze kadar ulaştı. İkinci birim 1864 Vilâyet Nizamnâmesi’nde yer alan nahiyedir. Nahiyenin esas statüsü 1871 tarihli İdâre-i Umûmiyye-i Vilâyât Nizamnâmesi’yle belirlendi. En az 500 erkek nüfusun bulunduğu köylerden oluşan nahiyenin başında bir müdür ve müdürün maiyetinde nahiye meclisi vardı; ancak bu meclisler çok az yerde teşkilâtlandırılabildi. Nahiye müdürü köy muhtarı ve ihtiyar heyetlerinin görevlerine müdahale edemez, daha ziyade hükümetle halk arasındaki ilişkiyi sağlardı. Bu birim, Avrupa devletlerinin baskısıyla Osmanlı bürokratlarınca zoraki uygulandığı için başarılı olmadı. Mahmud Nedim Paşa’nın büyük devletlerin zoruyla hazırlattığı 1876 İdâre-i Nevâhî Nizamnâmesi etnik ve dinî grupların nahiye meclislerinde belli oranda temsil edilmesini öngörüyordu. Özellikle Balkan vilâyetlerindeki köy idaresinin hıristiyanların eline geçmesine yol açacağı düşüncesiyle hükümet bu sistemi uygulamak istemedi. Nahiye teşkilâtı bu şekliyle Cumhuriyet’e intikal etti. Üçüncü kategoriyi, 1842’de muhassıllık sisteminin kaldırılmasının ardından Tanzimat’ın uygulandığı bölgelerde birkaç köyün birleştirilmesiyle teşkilâtlandırılan kaza oluşturur. Birimin âmiri kaza müdürüydü. Bu tarihe kadar mahkemelerin bulunduğu adlî birimleri ifade eden kaza terimi bu değişiklikle beraber artık idarî bir birim olarak teşkilâttaki yerini aldı. Müdürler mahallin ileri gelenleri tarafından seçilir ve hükümetin onayıyla göreve başlardı. 1871 nizamnâmesiyle kazaların yönetimi müdürlerden alınarak kaymakamlara verildi ve bu birim varlığını günümüze kadar sürdürdü. Dördüncü birim öteden beri taşra teşkilâtında yer alan sancak / livâdır. 1842 düzenlemesiyle sancak yönetimi merkezî hükümetin tayin ettiği kaymakamlara bırakıldı. Maiyetlerinde mal müdürü, hâkim, tahrirat başkâtibi, mal başkâtibi, müslüman ve gayri müslim halkın temsilcilerinden oluşan sancak meclisleri vardı. Haftanın belirli günlerinde toplanan bu meclis sancağın çeşitli işleriyle ilgili çalışmaları yürütürdü; büyük meseleleri de eyalet meclisine havale ederdi. Sancak meclisleri Ocak 1849’a kadar muhassıllık meclisleri için çıkarılan yönetmeliğe göre çalıştı. Bu tarihte hazırlanan Eyalet Meclisleri Nizamnâmesi’nden iç karışıklıklar ve Kırım savaşı yüzünden beklenen fayda sağlanamadı. 1864’te kaymakamın yerini mutasarrıf aldı. 1871 nizamnâmesiyle Rumeli’de kırk dört, Anadolu’da yetmiş dört ve Kuzey Afrika’da beş sancak kuruldu. Berlin Kongresi’nden sonra vilâyete bağlı sancakların yanında doğrudan merkeze karşı sorumlu olan Kudüs, Şehrizor, Kocaeli gibi “elviye-i gayr-i mülhaka”lar oluşturuldu. Beşinci birimi eyalet / vilâyet meydana getirir. Eyaletin en üst sorumlusu olan valilerin yetkileri Tanzimat’la beraber sınırlandırılarak malî yetkileri muhassıllara verildi. Muhassıllık sisteminden tekrar iltizam usulüne dönülünce eyaletin malî işleri defterdarlara bırakıldı. Valinin yanında defterdar, kadı, müftü, müslümanları temsilen dört, gayri müslimleri temsilen iki kişiden oluşan bir meclis vardı. Bu meclis sancak meclislerinin gönderdiği faaliyet raporlarını değerlendirip sonuca bağlar ve eyaletin çeşitli sorunlarını görüşürdü; aynı zamanda adlî suçluları ve Tanzimat’a aykırı davranan görevlileri yargılayan bir mahkeme durumundaydı. 1849 nizamnâmesiyle bu meclisten ayrı olarak eyalet meclisleri oluşturuldu. Eyalet meclisleri hükümetin tayin ettiği bir başkan, vali, defterdar, kadı veya nâib, müftü, kâtip ve müslüman halkın seçtiği dört, gayri müslim halkın her grubunu temsilen de birer kişiden müteşekkildi. 1864 Vilâyet Nizamnâmesi’yle birlikte eyalet yapısından vilâyet sistemine geçildi. Bu nizamnâme, Midhat Paşa’nın valiliği sırasında Tuna vilâyetinde uygulanıp başarılı sonuçlar alınması üzerine yaygınlaştırıldı. 1871 nizamnâmesiyle Rumeli’de on, Anadolu’da on altı ve Kuzey Afrika’da bir vilâyet oluşturuldu.

Taşra teşkilâtındaki reformlardan biri de belediyelerin kurulup yaygınlaştırılmasıdır. İlk defa 13 Haziran 1854’te Kırım savaşı dolayısıyla İstanbul’a gelen müttefik kuvvetlerinin şehirde oluşturduğu kalabalığı ve hareketliliği düzene koymak amacıyla İstanbul Şehremâneti ihdas edildi. Hükümetçe tayin edilen şehremininin maiyetinde üyeleri yine hükümetçe belirlenen bir meclis vardı. Şehremânetinin bağımsız gelirleri yoktu. Bu anlamda modern sayılabilecek belediye Paris örneğine göre teşkilâtlandırılan, bağımsız gelirleri, belediye binası ve belediye mahkemesi bulunan, Galata ve Beyoğlu’na hizmet veren Altıncı Dâire-i Belediyye’dir. Sancak ve kaza merkezlerinde belediye meclislerinin kurulmasını öngören 1864 Vilâyet Nizamnâmesi’yle birlikte belediye teşkilâtı taşrada oluşturulmaya başlandı. Ancak taşrada daha ziyade ticaretin gelişmiş olduğu liman şehirleri belediyeleri teşkilâtlandırırken çoğu yerde bu teşkilâtlar kurulamadı. Fakat yine de Osmanlı Devleti’nden Türkiye Cumhuriyeti’ne 389 belediye intikal etti.

Bürokrasinin bu şekilde önem kazanmasına paralel olarak memurların statüsü de yeniden düzenlendi ve 1834’te ûlâ, sânî, sâlis ve râbi‘ olmak üzere dört sınıf mülkî rütbe ihdas edildi. 1838’de kâtiplerin rütbe terfiinde imtihan esası getirildiği gibi her yıl şâban veya şevval ayında yapılan tevcîhat usulü de kaldırıldı. Aynı yıl rüşveti önlemek amacıyla biri memurlara, diğeri ilmiye mensuplarına olmak üzere iki ceza kanunu hazırlandı ve işe yeni başlayan memurlara yemin zorunluluğu getirildi. Öte yandan memurların haftalık tatil günleri düzenlendi.

1839 Tanzimat Fermanı ile müslüman ve gayri müslim tebaanın eşitlenmesi ve 1856 Islahat Fermanı ile gayri müslimlerin devlet hizmetinde istihdamına cevaz verilmesi personel politikası açısından önemlidir. Özellikle Islahat Fermanı’ndan sonra devlet hizmetinde ve bilhassa Hariciye’de gayri müslim sayısı hızla arttı ve Ermeniler ön plana çıktı. 1877’de Me’mûrîn Kalemi Müdürlüğü ve 1879’da Sicill-i Ahvâl Komisyonu kurularak memurlara ait bilgiler düzenli biçimde tutulmaya başlandı. 1881’de çıkarılan ve 1884’te değiştirilen Me’mûrîn-i Mülkiyye Terakkî ve Tekaüt Kararnâmesi’yle memurların yükselme, emeklilik ve sosyal güvenlik konuları düzenlendi. Diğer bir husus da yönetim dilinin elkāb ve terminoloji bakımından sadeleştirilmesiydi.

Taşrada kurulan meclisler vasıtasıyla eşraf sınırlı da olsa yönetime katıldı. Bu katılım, meclislerin tabii üyeleri olan yerel yöneticiler ve bölgeden halkın temsilcisi olarak seçilen kişilerle sağlandı. Bu durum, daha sonra taşra halkı temsilcilerinin Meclis-i Meb‘ûsan’a katılmasına temel teşkil etmesi açısından önemlidir. Tanzimat döneminde bir yandan halkın temsilcilerinin yönetime katılması, öte yandan taşra idaresinde önceki devirlere nisbetle merkezîleştirmenin sağlanmış olması ilk bakışta bir çelişki gibi görülebilir. Ancak merkezî hükümet taşra temsilcilerini yönetimden tamamen dışlayacak güçte değildi. Dolayısıyla söz konusu hizmetleri merkezîleştirirken halkın temsilcilerini de sistemin içine çekerek gerilimleri mümkün mertebe azaltmayı hedefledi. II. Abdülhamid, mahallî güçleri merkezî hükümetin temsilcisi olan valilere karşı bazan rasyonel kuralları hiçe sayacak derecede önemsedi. Diğer taraftan güvendiği valileri uzun süre görevlerinde bıraktı. Tanzimat devri, Osmanlı tarihinde uzmanlaşmış sivil bürokratların rol aldığı bir taşra teşkilâtlanmasının temellerinin atıldığı bir dönemdir. Ancak bunun geniş topraklara sahip devletin her tarafında aynı ölçüde uygulandığını söylemek güçtür.

XIX. yüzyıl idarî reformlarının en belirgin özelliği devletin gücünü merkezde toplamaya ve merkezî bir idare kurmaya yönelik oluşuydu. Matbuat ve yüzyılın ikinci yarısında yaygınlaştırılan telgraf, oluşturulmaya çalışılan merkezî idarenin vazgeçilmez araçları oldu. 1855’te kurulan Telgraf İdaresi’nin 1871’de Posta Nezâreti’yle birleştirilerek Posta ve Telgraf Nezâreti ve 1908’den sonra da Posta, Telefon ve Telgraf Nezâreti adını alıp Meclis-i Vükelâ üyeliğine kadar yükselmesi sistem içerisindeki yerini ve önemini gösterir. Öte yandan merkezî idare sistemini uygulayacak elemanların eğitimi için Mekteb-i Maârif-i Adliyye, Mekteb-i Ulûm-i Edebiyye, Mekteb-i Mülkiyye, Mahrec-i Aklâm gibi mektepler kuruldu.

BİBLİYOGRAFYA:

Talat Mümtaz Yaman, Osmanlı İmparatorluğu Mülki İdaresinde Avrupalılaşma Hakkında Bir Kalem Tecrübesi, İstanbul 1940; Vecihî Tönük, Türkiye’de İdare Teşkilât, Ankara 1945; R. Davison, Reform in the Ottoman Empire: 1856-1876, New York 1973; İlber Ortaylı, Tanzimattan Sonra Mahalli İdareler (1840-1878), Ankara 1974; a.mlf., “Tanzimat Devri ve Sonrası İdarî Teşkilât”, Osmanlı Devleti ve Medeniyeti Tarihi (haz. Ekmeleddin İhsanoğlu), İstanbul 1994, I, 283-333; a.mlf., “Tanzimat ve Meşrutiyet Dönemlerinde Yerel Yönetimler”, TCTA, I, 231-244; C. V. Findley, Bureaucratic Reform in the Ottoman Empire, Princeton 1980; Musa Çadırcı, “Osmanlı İmparatorluğunda Eyalet ve Sancaklarda Meclislerin Kurulması (1840-1864)”, Ord. Prof. Yusuf Hikmet Bayur’a Armağan, Ankara 1985, s. 257-277; a.mlf., Tanzimat Döneminde Anadolu Kentleri’nin Sosyal ve Ekonomik Yapıları, Ankara 1991; a.mlf., “Türkiye’de Muhtarlık Teşkilâtının Kurulması Üzerine Bir İnceleme”, TTK Belleten, XXXIV/135 (1970), s. 410-420; a.mlf., “Tanzimat’tan Cumhuriyet’e Ülke Yönetimi”, TCTA, I, 210-230; S. J. Shaw, “Local Administration in the Tanzimat”, 150. Yılında Tanzimat, Ankara 1992, s. 33-49; a.mlf., “19. Yüzyıl Osmanlı Reform Hareketinde 1876 Öncesi Merkezî Yasama Meclisleri” (trc. Püren Özgören), TT, XIII/ 76 (1990), s. 11-16; XIII/77 (1990), s. 40-47; Ali Akyıldız, Tanzimat Dönemi Osmanlı Merkez Teşkilâtında Reform (1836-1856), İstanbul 1993; Mehmet Seyitdanlıoğlu, Tanzimat Devrinde Meclis-i Vâlâ: 1838-1868, Ankara 1994; a.mlf., “Tanzimat Dönemi İmâr Meclisleri”, AÜ Osmanlı Tarihi Araştırma ve Uygulama Merkezi Dergisi: OTAM, sy. 3, Ankara 1992, s. 323-332; Mustafa Kaçar, “Osmanlı Telgraf İşletmesi”, Çağını Yakalayan Osmanlı (haz. Ekmeleddin İhsanoğlu – Mustafa Kaçar), İstanbul 1995, s. 46-51; Fatmagül Demirel, Adliye Nezareti’nin Kuruluşu ve Faaliyetleri: 1876-1914 (doktora tezi, 2003), İÜ Sosyal Bilimler Enstitüsü; Gülden Sarıyıldız, Sicill-i Ahvâl Komisyonu’nun Kuruluşu ve İşlevi (1879-1909), İstanbul 2004; Metin Heper, “19. Yüzyılda Osmanlı Bürokrasisi”, TCTA, I, 245-258.

Ali Akyıldız

islamansiklopedisi.info adresinden alınmıştır.

You must be logged in to post a comment Login

Yorum yazın...

Wordpress Haber Teması Tasarım ve Programlama: Seçkin Talanöz

Sayac